（一）粮食安全现状 和 挑战

　　粮食安全问题关乎十几亿中国人的基本生活，是治国理政的头等大事。 在国内方面，近年来极端天气使粮食生产面临严重挑战，高温干旱天气给长江中下游的粮食生产带来较大影响，威胁粮食安全。在国际上， 粮食贸易保护主义抬头，全球粮食供需紧张。尽管我国粮食总量安全，但结构性矛盾与部分粮食价格倒挂的问题仍然 存在 。

　　因我国 人均 耕地面积占比少， 农业技术与世界先进水平存在 一定 差距， 且 农产品关税较低， 使 大量国外低价粮进入我国市场。我国稻谷类粮食数量得到保障，但大豆、玉米等仍存在产需缺口。为满足人民日益增长的美好生活 需求，我国消费呈现多样化发展趋势，农产品的进口量持续上涨，大宗粮食进口的数量与种类双双增长。 除数量上涨之外， 种类也呈现多样化趋势，在传统的大豆进口基础之上，还增加了小麦、玉米等种类。多样化种类的进口，一方面满足了多元化的消费需求，但同时也警示我们粮食安全问题和农产品生产问题不容忽视。

　　（二）耕地 “非粮化”问题亟待解决

　　耕地 “非粮化”，其着重于强调耕地种植内容的改变，即将耕地用于种植非粮食作物或者改 变 耕地用途，将其转变成草地、林地等农用地的行为，严重影响粮食生产安全。

　　耕地 “非粮化” 可从宏观角度和微观角度进行分析。在宏观角度，为实现共同富裕，国家大力推进乡村振兴战略，乡村为顺应发展战略着力发展特色产业以谋求经济效益，在此过程中经济效益的追求与社会效益的追求存在矛盾。例如，部分地区通过补贴政策鼓励发展蔬菜或者花卉等高效农业，然其发展必然占据粮食生产用地 。 从 微观 角度 ， 农业 自 身经济效益较低， 同时 伴随着城市化的发展， 农民的粮食种植生产成本却逐年 上 升，压缩粮食种植的利润空间， 影响 了 农民生产积极性，促使农民改变种植内容，从事具有更高效益的非粮作物种植。

　　（三）耕地利用空间分化 明显

　　我国耕地利用的空间格局分化 ，具体呈现五大趋势，即大城市 “ 非农化 ” 集中、北方林地转化显著、南方 “ 非粮化 ” 加剧、西南弃耕化增加以及北方水田位移化扩张等趋势。

　　耕地 “ 非农化 ” 呈现区域集中化发展态势，长江中下游以及黄淮海平原因地势较为平缓，在城市化发展过程中耕地转为建设用地的面积较大，但其总体占用趋缓。 在华北平原等地区，因城市化 发展 扩大了对于生态用地的需求，故耕地向林地转化的趋势显著，不过近年来总体上趋势减缓。 西南地区地形条件复杂，多山地、丘陵， 难以实现大规模机械化操作 ，且受制于滑坡、泥石流等自然灾害，这些情况导致农民被动撂荒。同时城镇化进程加快导致大量劳动力外出务工，农村耕地无人耕种，长期下来便被荒置。 我国水田主要分布在南方地区，然而近年来因南方城市人口较多，水田面积 呈 下降 趋势 ，其中以长江中下游地区尤为显著。而东北平原等地的水田面积却在逐步增加， 水田的空间分布呈现北移化趋势。

　　二、粮食安全保障法下耕地用途管控的价值阐述

　　（一）耕地种植用途管控的规范演进

　　1988年，我国首次在修订后的《土地管理法》中正式确立了国家土地用途管制制度， 明确规定了对农用地转为建设用地的严格限制，旨在控制建设用地总量的增长，并对耕地实施了特别的保护措施。此后，《土地管理法》及其相关配套法规在耕地用途管制方面的具体规定持续得到发展和完善。 2022年9月5日，《耕地保护法（草案）》 征求意见稿中 对耕地用途管制制度进一步细化，并增加了耕地布局与规划、耕地质量、耕地生态和耕地补偿制度。 到2023年12月29日，审议通过的《粮食安全保障法》在“土地用途管制”和“耕地用途管制”的基础之上，将新提出的“耕地种植用途管控”正式上升为法律制度，要求在“大食物观”背景下，通过多元化食物 供 给体系，以满足人民群众对多样化食物品种的需求。从耕地用途管制到耕地用途管控， “管制”到“管控”的变化，说明国家一定程度上释放了制度执行过程中的刚性，进一步强调在此过程中市场的作用。

　　（二）耕地种植用途的管控权下放

　　　在耕地用途管控的主体层面，管控权由国家逐渐下放到地方， 这一转变体现了 管控的强制性减弱， 管控手段向更灵活的方向调整 。根据《粮食安全保障法》的规定，原有的由国家统筹规划种植用途管制转变为授权各地方自治，体现了管控方式的柔性变化。在国家层面进行整体 的 宏观 战略 部署，而在地方层面则由各地方 担负起具体的组织和管理职责 ，实现 层次分明、协同有序 的治理格局。各地方在耕地种植用途管控过程中应充分认识到自身 肩负的责任 ，以加强耕地种植用途管控和落实耕地利用优先序为主要目标，根据各地区实际情况因地制宜采取实施方案，以灵活适应当地耕地种植具体情况， 从而有效 避免 地域适应性不足问题。

　　（三）耕地种植用途的经营主体责任收缩

　　根据《粮食安全保障法》第66条的规定，对于责任后果的规定予以适度收缩 ， 对于责任后果的阐述，以法条的形式专门进行规定。对比《耕地保护法（草案）》的规定，《粮食安全保障法》一方面拓宽了责任范围，将原有的 “发生危害后果才予以处罚”转变为“实施相应行为即予以处罚”，对于粮食生产经营者而言，其不符合法律规定的种植行为即可承受相应责任，而不要求客观危害后果的出现。另一方面，《粮食安全保障法》对于责任后果的承担强度予以收缩。首先，对于原有的“取消耕地保护补贴”的责任承担手段采取谦抑性态度，即前置性规定粮食生产经营者对于批评的改正行为，只有在其经批评教育仍不改正的情况才采取“可以不予发放粮食生产相关补贴”的约束手段。即通过添加前置条件和降低责任后果的方式适度收缩生产经营者的责任承担强度。

　　三、耕地用途管控助力粮食安全面临的挑战

　　（一）多方利益主体之间 利益不平衡

　　在耕地用途管控过程中，存在多方利益，如国家利益、社会利益和个人利益，三种利益的交织会产生利益冲突。国家利益本位即将维护国家利益作为耕地用途管制的根本利益追求，通过合理使用政府权力实现国家利益的最大化追求。耕地用途管控意在维护国家粮食安全，而粮食安全是国家安全的重要基础，只有确保粮食的稳定供给，才能实现经济的正常运转和政治的稳定，促进国家整体安全。 ^[2] 国家利益的实现在耕地用途管控上以国家强制力的形式体现，例如在《土地管理法》以及《基本农田保护条例》中对于耕地用途以法律法规形式进行严格管控，在新出台的《粮食安全保障法》中对于耕地用途的管控趋势也进一步加强，这种强制性较高的公权介入无不体现对国家利益的维护。

　　社会利益的追求即意味着对社会公平正义的把握，立足于社会整体角度平衡不同主体之间的关系，以实现社会公共利益的最大化追求。在耕地种植管控制度下，社会利益的实现要求关注公众的合理用地需求，满足公众基于 “大食物观”的多样化农产品需求，实现农产品价格的稳定，同时兼顾社会生态环境保护的需要。而耕地种植用途管控制度下个人利益的追求即为从事农业生产相关的主体乃至粮食主产区的居民等能够自主利用耕地以满足其生产生活所需。因此，在耕地种植用途管控的具体实施过程中，必然会因利益选择的不同产生利益冲突 。

　　（二）耕地种植用途管控制度执行不畅

　　在《粮食安全保障法》中将耕地保护放在第二章进行规定，不仅独立成章，更是将其置于粮食生产之前，说明国家对耕地保护的重视程度。在该法第 十三 条，将耕地种植用途管控制度上升为法律制度，强调耕地应主要用于 粮食 和 棉、油、糖、蔬菜等农产品及其饲草饲料的生产 。 同时具体办法的制定权赋予了国务院农业农村主管部门，这些对于粮食安全保障有着显著意义。然而，以上的规定是一种原则性规定，在具体实施过程中缺乏具体的处理措施。例如应如何理解 “耕地用途管控”，在该制度下对农业生产经营者的限制应如何把握，以及粮食和重要农产品的保供目标任务应怎样分配至具体耕地上。

　　（三）耕地保护补偿机制有所缺失

　　为提高农业生产经营者对政策的响应力度，需要建立合理的补偿机制以激发耕地利用者的积极性。在《粮食安全保障法》第 十 条规定了国家应建立耕地保护补偿制度，但这仅仅 指出 了方向，却并未明确补偿制度的具体执行策略，导致补偿制度的实施缺少相应的规范。 虽然《土地管理法实施条例》将耕地保护补偿的具体办法授予国务院自然资源主管部门及有关部门，但各地区的补贴方式基本由各省级人民政府确定，缺少全国适用的补偿办法。在实践中，不同地区的补偿对象和补偿金额存在较大差异，因地方财政困难，对于耕地保护的补偿标准大都维持在较低水平，而对于补偿对象的范围进行限缩，一般重点关注对种粮大户的补偿，因此补偿制度对小农户的激励作用有限。