习近平总书记在党的二十大报告中强调，要 “全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线”。耕地作为重要的生产要素，是粮食生产的命根子，直接关系到粮食安全这一“国之大者”。党和国家高度重视耕地保护，建立起了一系列“长牙齿”的耕地保护硬措施，为粮食生产奠定了坚实的耕地基础。2022年我国粮食生产迎来了“十九连丰”，粮食人均占有量也远高 于 国际公认的粮食安全线。但是中国要用不足世界 9%的 耕地 养活世界近五分之一的人口 ——这一严峻的现实使 我国对耕地的保护必须慎之又慎。首先，就我国耕地状况而言，总量少 、 质量 不平衡 ，后备资源不足，水热资源空间分布不匹配是耕地面临的最大 问题 。其次，我国谷物也并未实现完全自给，仍然存在着外部依赖。但是由于战争冲突、极端天气等因素的影响，国际农产品市场供给的不确定性 在不断增加。

　　为了确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，必须稳定国内粮食生产以应对复杂的国际形势，而稳定国内粮食生产又以防止耕地 “非粮化”为要务。根据相关数据显示，我国耕地“非粮化”率高达27%，并且耕地“非粮化”现象还呈现出扩大的趋势。 2020年国务院办公厅印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（以下简称《意见》）中就明确指出，耕地“非粮化”现象在一些地区仍然存在。耕地“非粮化”本质上是市场失灵的体现，而经济法作为国家公权力对经济生活进行干预之法理应作出回应。因此，本文 将重点对耕地 “非粮化”现象进行经济法分析，并针对耕地“非粮化”现象提出经济法的规制路径，以期实现耕地“非粮化”的有效规制。

　　二、规制耕地 “非粮化”的法律制度检视

　　为了防止耕地 “非粮化”，《农村土地承包法》分别从三个维度强调耕地种植条件的保护。例如，从数量的保 护 上，第 11条规定“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”；从质量的保护上，第11条规定“国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力”；从生态的保护上，第64条规定“土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿”。《土地管理法》对耕地“非粮化”的规制同样是以保护耕地数量、质量、生态为重点，并且就耕地保护进行了专章规定。《土地管理法》第30条，第33条 确立了 “占用耕地补偿制度”以及“永久基本农田保护制度”，通过占补平衡与 永久基本农田严格 保护兜底相结合的方式实现对耕地数量的保护。此外，《土地管理法》第 32条规定，在保障耕地数量不减少的同时，亦要确保耕地质量不降低。第37条还进一步对占用耕地建窑、建坟 等减少耕地数量、降低耕地质量、破坏耕地生态的行为作出了禁止性规定。《土地管理法》第 42条还为县、乡（镇）人民政府设定了“提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”的义务。

　　《民法典》第 244条亦明确宣示国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。若违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的则可能构成《刑法》第342条规定之非法占用农地罪。《乡村振兴促进法》第14条规定了国家对农用地实行分类保护，严控耕地转为林地、园地等其他 类型 农用地。此外，在《土地管理法实施条例》《黑土地保护法》《湿地保护法》《海南自由贸易港法》等法律文本中均可以发现，法律对耕地 “非粮化”的规制主要集中在耕地数量、质量以及生态的保护。

　　耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。现行法律对耕地 “非粮化”的规制亦侧重于耕地种植条件的保护，即通过耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护为粮食生产奠定坚实的耕地基础。但是， 无论是《土地管理法》，还是《农村土地承包法》等法律法规的规定，将耕地用于粮食生产都并非是经营者的法定义务 ， 耕 地 “ 三位一体 ” 保护 也 难以 克服 因 市场 机制的 唯 利 性 、 市场 障碍 、 市场调节 的 被动 性 与 滞后性 等 市场 缺陷 引发 的 以 市场失灵 为 本质 的 耕地 “ 非 粮 化 ” 现象。

　　三、耕地 “非粮化”：市场失灵

　　（一）市场机制的唯利性

　　亚当 ·斯密认为，我们每天所需的食物和饮料不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。 也正是因为市场主体的自利打算，在市场主体追逐自身利益最大化的时候，一只 “看不见的手”能够将其对个人利益的追求引导到 促进公共利益最大化的途径上去。 所以，市场机制的唯利性存在着积极的一面。相较于计划而言，市场作为资源配置手段更符合人性，也更有利于激励市场主体创造财富，从而实现更高效率。

　

　　但是，市场也并非最完美的资源配置方式。市场主体的行为总是寻求自利的， 往往会被利益所左右，并且一般不会将公共利益等作为行为的考量因素。对于那些无利可图甚至是 亏损，抑或者是投资风险大、投资周期长的行业，市场主体往往 涉足 意 愿 不强 。耕地经营者同屠户、酿酒家、烙面师一样，他们对耕地的利用同样不是为了 “ 真善美 ” ，而是出于利己之心。作为 “经济人”的耕地经营者，其耕地利用行为和种植决策均是在权衡成本和收益之后的行为。但是，粮食种植相较于其他经济作物种植以及“非农化”其收益往往更低，于是耕地经营者倾向于耕地“非粮化”。

　　（二）市场障碍

　　市场障碍，即在自由竞争的市场总是存在阻碍市场机制发挥作用的因素，使得市场机制在有些经济领域难以发挥作用，如不正当竞争，排除限制竞争等。 竞争是市场不可或缺的因素，有序的竞争有利于资源配置和消费者利益。但是竞争又存在否定竞争的倾向，于是不正当竞争、排除和限制竞争等情形时有发生。

　　“工商资本下乡”不仅是引发耕地“非粮化”的重要原因，而且在此过程中还存在工商资本利用自身优势实施联合或者协同行为并加剧耕地“非粮化”的风险。《意见》指出“一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物”是造成耕地“非粮化”现象的原因之一。据相关数据显示，2020年全国家庭承包耕地流转总面积53218.92万亩，其中未种植粮食面积高达41.14%。 随着农地 “三权分置”的不断推进，“工商资本下乡”介入农业 并引发耕地 “非粮化”已是一个不争的事实 。同时， “工商资本下乡”还存在着上下游工商资本实施联合或者协同行为，并加剧“非粮化”的现实风险。相较于其他农业生产者和农村集体经济组织，工商资本在规模、经济、技术、信息等方面具有完全的优势。因此，当原本就处于强势地位的上下游工商资本在粮食生产等农产品产业链中实施联合或者协同行为时，将进一步加剧普通农业生产者和工商资本之间的力量差异，而使得普通农业生产者继续陷入弱势地位，最终可能导致处于弱势地位的普通农业生产者被迫退出粮食生产甚至是耕地经营。 随着耕地经营者退出粮食生产或者耕地经营，耕地可能面临转种经济作物、撂荒等情形，耕地 “非粮化”的风险将会加大。

　　（三）市场调节的被动性与滞后性

　　市场调节具有被动性与滞后性。这是因为从投资到生产运营再到价格形成和信息反馈需要经过一段时间。由于信息不足与信息滞后等原因，经营者在进行投资决策时难免带有盲目性，往往要等到市场供求严重失调、产品大量滞销时才作出反映。 对于耕地经营而言，耕地经营者的种植决策和耕地利用行为同样具有盲目性。当耕地经营者察觉到耕地 “非粮化”的收益更高而涌向“非粮”行业时，便引发了耕地“非粮化”。

　　市场调节的这一特性也决定了亚当 ·斯密的经济自由理论存在着局限，仅仅依靠或者放任“看不见的手” ， 很难克服市场调节本身所具有的这一特性， 19世纪各资本主义国家爆发的经济危机恰能说明这一点。于是，政府这只足够强大，足够权威的“看得见的手”发挥作用已经成为了必然要求。 就如同凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中所极力呼唤的一样： “虽然对19世纪的政论家或当今美国理财家而言，由于消费倾向和投资诱导相互协调而引起的政府职能的扩大是对个人主义的严重侵犯，但我要为这种扩大进行辩护。我认为，事实恰恰相反。它不但是避免现在的经济制度完全被摧毁的唯一可行之道，而且也是个人动力能成功发生作用的前提条件。” 因此，在市场调节的被动性与滞后性影响下，若一味放任耕地 “非粮化”而不加以规制，等到耕地“非粮化”引发粮食供应危机并显现出来时已经为时已晚。