改革开放以来，我国地方粮食体制机制历经多次重大变革， 每一次改革都适应了当时的经济社会发展需求，对保障粮食安全和推动粮食产业发展产生了深远影响。 全国各地正围绕 粮食承储企业政策性职能与经营 性职能分开， 对 地方粮食储备体制机制 进行 “两分离四分开”改革 。 当前的改革 是 深入贯彻 《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》要求，继续对粮食储备管理体制进行改革完善，强化内控管理和外部监管，使粮食储备运行机制进一步健全，为加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系提供保障。

　　一、 “两分离四分开”主要内容

　　“两分离四分开”是指粮食政策性业务与经营性业务分离，人员、食物、财务、账务分开，通过改革，优化粮食管理体制，提升粮食储备和流通效率，以确保储备粮数量真实、质量良好、储存安全，在关键时刻能够调得动、用得上、有保障，进一步夯实国家粮食安全根基。

　　（一）两分离

　　地方 储备粮政策性职能和经营性职能分 离 后，储备粮管理更加专业化、规范化，充分体现其业务的独立性和专业性，确保不受商业经营风险的干扰，服务粮食宏观调控。改革以后，粮食储备是以安全为主要目的，而粮食经营性活动以追求经济效益为主要目标，两者在运营模式、管理策略上存在一定差异，分开管理有助于提高各自的运行效率。

　　（二）四分开

　　按照现代企业制度要求，根据业务环节、业务绩效、资产质量、人员结构等实际情况，实行人员、实物、财务、账务 彻底分开后，从多个维度保障政策性职能和经营性职能的独立运行。

　　1.在人员分开上。 从事政策性业务和经营性业务的员工明确划分，避免一人身兼 “两职”，防止因利益冲突而影响 公正性和准确性， 从而 影响储备粮安全。

　　2.在实物分开上。 储备粮和企业经营的商品粮在仓储设施、存储区域等方面严格分开，杜绝混储 ，确保储备粮的数量和质量可准确追溯和监管。

　　3.在财务分开上。 承储企业在当地农业发展银行单独开立基本账户，实行专户管理、专款专用，并接受农业发展银行的信贷监管，实现政策性资金封闭运行 。 对政策性业务和经营性业务的资金收支、成本核算、财务报表等进行独立管理，保证财政资金用于储备粮业务的合理性和透明度。

　　4.在账务分开上。 从会计核算的角度，对两类业务建立独立的账目体系，清晰记录每一笔经营业务，便于以后的审计和监督。

　　（三）其他分开

　　这次改革还涵盖政企分开、新老粮食财务挂账 分开 等 。政企分开是指粮食行政管理部门与粮食企业之间明确各自职责，行政管理部门主要负责制定政策、监管市场、行业管理、业务指导、维护粮食流通秩序 及政策执行情况的监督检查、年度考评等，不再直接干预企业的日常经营活动 。 粮食企业按照市场规律和政策要求开展 经营 活动 。新老粮食财务挂账分开是对过去因粮食收购、销售等业务产生的财务挂账进行清理和分类处理，明确责任主体，妥善解决历史包袱，为粮食企业的健康发展创造良好的财务环境。

　　二、当前地方粮食体制机制改革面临的问题

　　“两分离四分开”是为了 规范企业管理，确保地方储备粮安全 。 从目前已经进行或者正在进行的地方粮食储备体制机制改革实践看，取得了一定成效， 但 同时也面临一系列新矛盾和问题，亟需解决。

　　（一）政策执行面临难题

　　1.政策理解存在偏差。 一些地区对 “两分离四分开”政策的具体内容和实施要求理解不够准确，导致在执行过程中出现偏差 。在储备与经营分开方面，部分企业未能完全剥离经营性业务，仍存在储备粮与商品粮混合经营的情况，难以尽快实现储备粮的专业化管理和独立运营。

　　2.政策执行存在偏差。 部分地区 对 “两分离四分开”政策的重要性认识不足，在推动改革过程中缺乏积极性和主动性，导致政策落实进度缓慢。 一些 地区在人员分离方面，未能严格按照政策要求进行人员调配，存在人员混岗、职责不清，有的地方甚至 实行一体化运作（两块牌子一套班子），影响了业务的专业性和改革的初衷。在财务分离方面，虽然建立了独立的财务核算体系，但在实际操作中，仍存在政策性业务和经营性业务资金相互挪用、财务账目混乱等现象， 影响了财政资金的使用安全和监管效果。

　　3.政策推进存在困难。 粮食系统普遍存在历史遗留问题，如债务纠纷、人员安置、资产处置等，这些问题给 “两分离四分开”改革带来了较大阻力。在新老粮食财务挂账分开方面，由于涉及复杂的历史账务处理和资金清算问题，部分地区在推进过程中遇到了重重困难，难以在短期内妥善解决，影响了改革的整体进程。在企业重组等方面， 涉及 契税、所得税、印花税等 税收问题，加上 频繁 的评估、审计，资产 难以 正常、及时划转，使得改制久拖不决，重组的储备粮公司无法尽快正式运作 。

　　（二）企业运营面临困难

　　1.企业运营成本增加。 在人员分开方面，企业需要重新补充和培训专业人员，分别负责政策性业务和经营性业务，增加了人力资源成本。同时，为满足实物分开要求，企业需要投入资金建设或改造仓储设施，购置新的设备，进一步加大了资金压力。在财务分开方面，企业需要建立两套独立的财务核算体系，配备专业的财务人员，增加了财务管理成本。 就政策性粮食储备企业而言，有的不仅负责地方原粮储备，还要承担军供、成品粮油的储备管理任务，不仅超出了原有的经营范围和能力，也增加了企业负担。

　　2.企业业务衔接不畅。 在职能分离过程中，政策性业务和经营性业务之间 存在 衔接 不畅 的 问题 。在储备粮轮换过程中， 因 涉及多个部门和环节，信息沟通不畅，导致轮换计划执行 因 滞后 ， 进而 影响了储备粮的质量 稳定 性 和市场供应 及时 性 。企业在开展经营性业务时，由于缺乏与政策性业务的有效协同，难以充分利用政策资源和市场优势，制约了企业的发展壮大和收购农民余粮积极性。

　　3.企业生存压力增加。 在 “两分离四分开”政策下，企业的经营自主权受到一定限制，难以与完全市场化企业那样灵活应对市场变化。部分企业由于长期依赖政策性业务，在市场开拓、产品创新等方面能力不足，在市场竞争中处于 不利 地位。一些企业在改革后，由于资源分散，规模效应减弱，难以与大型粮食企业竞争，市场份额逐渐缩小。

　　此外 ，改革以后，从事政策性粮食储备企业一旦收购任务完成，即使有多余的仓容，也不得从事经营性业务， 容易 造成部分仓容 的 闲置和浪费。从事经营性业务的企业 自负盈亏 ，一旦认为大量收购农民余粮可能 存在 较大的 风险 ，极有可能停止收购，这样势必会 影响 当地粮食价格 和 农民种粮积极性。