粮食安全是事关人类生存的根本性问题。习近平总书记多次强调 “解决好十几亿人 口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事 ”。 粮食主产区 长期 承担着保障国家粮食安全的主要责任， 据 国家 统计局 公开数据 计算 ， 2025年13个主产区省份粮食总产量占全国比重达77.8% ，为保障全国粮食有效供给和社会经济稳定发展提供了有力支持 。然而，在种粮比较收益 偏 低与 粮食安全 刚性 约束 的双重压力下， 经济发展水平与主销区的差距逐步拉大，地方政府抓粮 积极性 受到影响。稳定并提升主产区政府重农抓粮的积极性，关键在于建立与其贡献相匹配的利益补偿机制， 实现中央政策目标与地方政府行为的激励相容。

　　中央政府始终高度重视对主产区的利益补偿，先后出台了一系列支持政策，包括粮食产业发展支持政策、产粮大县奖励政策以及农业保险保费补贴政策等。然而，仅依靠中央财政转移支付作用边界相对有限，难以从根本上解决主产区面临的 “粮财倒挂”“高产穷县”问题。一是资金来源与补偿力度取决于中央财力统筹安排，在中央财政支出刚性约束下，补偿强度与责任强度之间还存在缺口。二是粮食供需区域不平衡问题 仍然 存在 ，粮食成本上升、价格波动、效益下降的风险仍旧由产粮大省一力承担 ，而受益更多的主销区却未实质性分担相应成本，进一步削弱了主产区政府重农抓粮的动力与农民种粮的积极性。因此，在巩固现有纵向补偿机制的前提下，加快构建粮食产销区省际横向利益补偿机制，形成纵向与横向相结合的补偿体系，已成为完善主产区利益补偿机制的迫切任务。

　　一 、建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制的必要性

　　（一）保障国家粮食安全的迫切需要

　　粮食安全是国家安全的重要基础，建立健全产销区省际横向利益补偿机制是筑牢国家粮食安全防线的关键举措。当前，国内外严峻复杂形势交织叠加，对粮食安全保障工作提出了更高要求。从国际形势看，全球粮食供应链稳定性遭受多重冲击，粮食安全的外部风险 上升。一方面，地缘政治冲突持续发酵，部分粮食出口国相继采取限制出口措施， 加剧了国际粮食市场供给的不确定性 。 另一方面，全球气候变化导致极端天气事件频发，直接影响主要粮食生产国的产能稳定性，再叠加农资价格大幅波动等因素，放大了国际粮食价格波动幅度。从国内形势看，我国粮食生产区域 呈现 集聚特征 ，主销区粮食自给率 偏低，对主产区的供给依赖不断加深，粮食供需区域失衡引发的 结构 性 问题 显现 。 据 国家 统计局 公开 数据 计算 ， 2025年 粮食主销区产出的粮食仅占全国粮食产量的 4.32% ，但常住人口数量却占全国人口总量近四分之一，粮食供给 以 主产区调入 为主 。 与 此同时 ，粮食主产区长期承担保障粮食供给的核心任务，但当前主产区增产能力已逐步逼近资源环境承载上限，耕地质量提升难度 增加 ，农业基础设施建设边际改善效应递减， 粮食产能 进一步 增长 的 约束 趋 紧 。面对国际国内形势变化带来的挑战，亟需加快完善主产区利益补偿政策，通过建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制落实 “饭碗一起端、责任一起扛”的要求，充分激发主产区稳粮增粮的内生动力，进一步夯实国家粮食安全根基。

　　（二）促进区域协调发展的必然要求

　　我国粮食主产区多为经济发展相对滞后地区，主销区则以经济发达地区为主，在现有发展格局下，产销区因功能定位差异形成的发展差距持续扩大 。首先，产销区经济社会发展差距逐渐拉大。长期以来，主产区因承担粮食生产保障重任， 非农产业发展空间受到 约束，而主销区则依托非农产业快速发展实现经济跃升 。其次，主产区为保障粮食安全承担了超额成本。长期以来，主产区承担着提产能、保供给的核心重任，因严守耕地保护红线，工业、服务业等高效益产业发展空间受到限制，牺牲了农地发展权潜在的土地增值收益 。与此同时，长期高强度粮食生产引发的土壤退化、农业面源污染、水资源消耗等问题， 对区域生态环境形成压力，加重了主产区的生态治理负担。然而，主产区 为 保障 粮食安全付出的超额成本 尚 未 从 受益区 获得 充分补偿， 制约了主产区自身发展能力 的 提升，也 加剧了产销区经济发展不平衡态势。建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制，本质上是对主产区粮食安全保障外部性贡献的合理补偿，为主产区提供更多发展资源与机会，推动区域协调发展。

　　（三）扎实推动共同富裕的重要举措

　　当前，粮食主产区财力 薄弱、种粮农民收入偏低 ，与共同富裕 目标 的 内在 要求 存在 一定 差距 。首先，粮食生产成本 呈 现 上升 态势 。近年来，粮食生产所需的化肥、农药、种子等 生产资料价格波动上涨，劳动力与土地流转成本 持续攀升， 而粮食市场价格受调控因素影响相对稳定，利润空间持续收窄 ，农民种粮收益偏低 。 其次，主产区粮食生产的成本收益率长期处于较低水平，在粮食产业链分工中处于弱势地位。 粮食作为具有非竞争性和非排他性的准公共物品，其需求价格弹性近乎为零，生产环节的经济效益 相对 较低 。同时，主产区因耕地保护和粮食安全产生的生态效益和社会效益， 难以 通过市场交易直接转化为 经济收益，导致主产区陷入 “产粮越多、经济越弱”的发展困境。在 粮食产业链分工中，主产区主要集中于低价原粮的生产销售，而增值空间较大的加工、流通和销售等环节多集中在主销区，种粮收益未能有效留存于主产区。此外，非主产区对粮食安全责任共担的认识 尚 不 充分 ，导致横向利益补偿推进缺乏广泛共识，进一步加剧了主产区及种粮农民的收益困境。 因此 ， 建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制， 有利于 保障 主产区粮食生产 贡献获得合理回报，平衡产销区 间 利益分配格局，为促进 共同富裕提供有力支撑。

　　二 、建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制的难点剖析

　　（一）补偿主体与客体界定存在争议

　　

　　补偿对象的精准界定是横向利益补偿机制落地的前提。当前，补偿主体与客体的划分标准尚未统一，难以适应粮食产销格局的动态变化。近年来，我国工业化、城镇化进程持续推进，粮食生产格局 呈现出向少数资源禀赋优越主产省份高度集中的态势，商品粮供给的核心承载区不断收缩 。 本世纪初基于当时粮食产销状况确立的主产区、主销区及产销平衡区三类静态划分格局， 尚 未随生产格局变化及时调整，与当下粮食供需的实际情况 不匹配 。若仍沿用既定产销区划分标准界定补偿范围， 易 出现 未能充分考量粮食产销格局动态变化与实际受益情况， 导致补偿责任失衡，进而影响横向利益补偿机制的可行性与公信力。

　　现阶段学界与政策层面尚未形成界定补偿主体与客体的统一标准。当前实践中，补偿主体仍以中央政府为主，主要通过纵向转移支付对主产区实施补偿。但 这种 补偿模式难以精准映射产销区之间的直接利益关联， 平衡产销区各自 利益诉求 的 作用 有限 ，亦难以切实压实主销区的粮食安全共担责任。在补偿客体内部，地方政府与种粮经营主体的受偿优先级 存在争议，尚未形成共识。若优先补偿地方政府，虽有助于统筹推进耕地保护、农田水利等公共基础设施建设，夯实粮食生产的基础条件，但资金传导至种粮环节 容易 存在滞后性，可能无法及时转化为对农户种粮的有效激励；若优先补偿种粮农户，虽能直接提升其种粮积极性，但分散化的补贴方式难以集中力量保障耕地保护等宏观目标的落实。当前的核心问题在于如何科学合理地确定补偿对象，确保补偿资金精准流向对国家粮食安全作出实质性贡献的地区和主体。若不能合理界定补偿机制的责任范围，将 削弱补偿机制的公平性与合理性， 阻碍横向利益补偿机制顺利落地 。

　　（二）补偿方式选择缺乏系统设计

　　当前，对主产区的利益补偿主要包括经济补偿和非经济补偿两种方式。经济补偿主要通过财政转移支付为主产区提供资金支持，用以弥补其为保障粮食安全承担的超额成本。该方式具有直接性和即时性特点，可在短期内缓解主产区财政压力，为改善农业生产条件、提高粮食生产能力提供资金保障。然而，单纯的经济补偿在实践中 可能会 面临资金使用效率不高的问题。若缺乏有效的监督管理机制，资金可能无法精准投向粮食生产相关领域，难以切实转化为粮食生产能力的提升，最终导致补偿效果大打折扣。非经济补偿则着眼于通过资源配置提升主产区自我发展能力，主要包括产业扶持、技术援助、人才培育等形式，是 对 经济补偿的重要补充。通过引导主销区企业参与主产区粮食加工、仓储物流等产业发展，延伸粮食产业链，提高产品附加值，从根本上增强主产区 “造血”能力。但这种方式对产业基础、基础设施和市场环境要求较高，对于部分偏远落后的主产地区，短期内难以形成有效产业集聚，扶持效果存在滞后性。从实践看，单一补偿方式难以兼顾公平与效率、短期纾困与长期发展的双重目标。因此，需结合不同主产区的资源禀赋、产业基础与发展需求，精准匹配补偿方式组合，构建多元补偿机制，以实现补偿效益最大化。