粮食问题研究  2021年04期 20-24   出版日期:2021-07-30   ISSN:1003-2576   CN:51-1058/F
从“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建



  一、引言
  粮食安全不在于透支粮食生产能力及过度扭曲粮食市场,而是具有保护和培育粮食生产潜力、具有充足购买力、健全和完善粮食市场机制等更深层次的涵义 [1] 2003年美国库存消费比降至8%,但没 人认为美国 有粮食安全 存在 问题,这是因为美国具有充足的粮食生产潜力。印度经济学诺 贝尔 奖得主阿马蒂亚·森研究了1943年孟加拉大饥荒,当时的印度有着充分的粮食供应,但由于大量的农工失去工作贫穷如洗,从而失去了购买能力,造成饥荒发生。日本常年库存消费比在15%以下,粮食自给率仅为30%左右,但由于日本有充分 购买力,在国际上与一些粮食出口国形成长期互利关系,国际间贸易供求关系几乎固定,从未出现粮食安全问题 [2]

  当前,我国人均粮食占有量远高于联合国粮农组织发布的粮食安全标准线,两大口粮自给率100% [3] ,我们对粮食安全完全有信心和底气,这也为我国进一步推动粮食改革奠定了基础。

  从近年 一号文件 看,我国确立了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的国家粮食安全目标和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略,提出实施藏粮于地、藏粮于技战略,这些都是保护和培育粮食生产潜力的重要部署。“适度进口”就是要统筹用好国际国内两个市场,这不仅有助于弥补我国粮食生产结构性不足,而且有利于 更高层次上确保粮食安全。此外,我国近年来推动“市场定价、价补分离”改革,推广完全成本保险和收入保险等等,都是从粮食价格形成机制等层面构建粮食安全新机制的重要安排。上述这些从粮食的供给、需求、价格机制、符合WTO规则等等角度的重要措施,对于我国粮食安全新机制的构建正在发挥越来越显著的作用。

  二、从 近年 一号文件 看我国粮食安全新机制的构建与演进

  构建我国粮食安全新机制,既要从我国农业生产的禀赋出发,也要考虑粮食市场的特征,更多地基于市场机制,充分发挥市场的调节作用。

  我国人口众多的基本特征决定了粮食供给必须坚持“以我为主、立足国内,藏粮于地、藏粮于技”,而人少地多的农业禀赋又决定了我们应统筹用好国际国内两个市场。粮食市场的重要特征是需求具有一定刚性、粮食供给价格弹性高,这些特征决定了在需求方面应合理确定国家储备规模, 避免供求的大起大落, 形成稳定的供求预期。在价格机制方面更多发挥市场的调节作用,以市场定价为主,避免非市场手段对价格的过多干预从而扭曲粮食市场,更多采用价补分离、收入保险等“绿箱”政策,在保障农民收益的同时也很好地兼顾市场调节。最终通过保障供给、调节需求、完善价格形成机制等一系列措施,推动我国在更高层次上构建和完善粮食安全新机制。

  ( 总供给上坚持“以我为主、立足国内 ,推动 藏粮于地、藏粮于技

  在粮食总供给方面,历年 一号文件 都确立了“以我为主、立足国内”的主基调。比如,2014年 一号文件 指出“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。确保谷物基本自给、口粮绝对安全”;2018年 一号文件 提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略,严守耕地红线,确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”等。

  基于我国人口众多、粮食国际贸易格局、国内农业就业等多角度考虑,决定了我国粮食生产不能主要寄希望于国际市场,必须坚持“以我为主、立足国内,推动藏粮于地、藏粮于技”等基本战略 [4] 。这主要是因为:一是战略考虑,不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全的主动权,进而才能掌握经济社会发展这个大局”,尤其新冠疫情以来,美国对我国全面打压阻遏,我国粮食安全更不能受制于人。二是国际贸易量有限,全球粮食贸易量约2.5-3亿吨,不到我国粮食消费量的一半。三是外交考虑,我国一旦大量从国际市场采购粮食,势必引起国际粮食市场大幅波动,影响我国与一些缺粮国家和发展中国家关系,目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些家。四是出于国内考虑,目前我国农业就业人口仍有1.94亿,过多进口粮食,会冲击国内的粮食生产和就业。

  当前,通过实施藏粮于地、藏粮于技、严守耕地红线、科技支撑等战略,中国用世界 5%的淡水资源和8%的可耕地,生产了全球1/4的粮食,为全球18.5%的人口提供了高达95%的食物,有效保障了粮食供给。

  ( 统筹用好国际国内两个市场

  如果 仅仅立足国内保障粮食安全,是一种静态、片面、封闭的观点。因此国家提出统筹用好国际国内两个市场。这种“主动进口”战略在国力基础、国际环境等方面都具备了一定条件。习近平总书记指出:“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下,为了减轻国内环境资源压力、弥补部分国内农产品供求缺口,适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的。” [5]

  在 统筹用好国际国内两个市场方面,近年来一号文件多有论述。 2016年 一号文件 提出“加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系,实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一”;2019年 一号文件 提出“统筹用好国际国内两个市场、两种资源,科学确定国内重要农产品保障水平,……”等。

  正是由于耕地资源、人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异,贸易成为解决全球和我国粮食安全的重要途径。中国农业资源禀赋欠佳,人均农业资源相对匮乏,有研究表明,我国要保证农产品的供求平衡,至少需要35亿亩农作物面积,而目前国内能提供 农作物 面积只有25亿亩 [6] ,这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业。此外,WTO 黄箱 补贴“天花板”上限触手可及 [7] 、近年来 我国劳动力 土地等成本上升 推动粮食生产成本上升等因素也是采取适度进口战略的原因之一

  我国 “粮食自给”战略不是减少全球联系带来的风险,而是应主动出击,在更加开放的国际经济环境下,立足全球视野,积极参与全球粮食规则制定,加强国际农业合作,建立稳定、可靠的国外粮食供应链,最大化利用国外粮食资源,更好地实现粮食安全战略。2019年,中国农产品的进口额为1509.7亿美元,出口额为791亿美元,贸易逆差达到700多亿美元,正是我国统筹利用两个市场的体现。

  ( 科学确定粮食等重要农产品国家储备规模

  在粮食安全机制中,国家储备是保障粮食安全、调节供需的重要手段。国家储备规模绝不是越多越好, 需要科学确定。

我国近年 一号文件 都强调需要科学合理确定国家储备规模。比如, 2017年一号文件提出“科学确定粮食等重要农产品国家储备规模,优化中央储备粮品种结构和区域布局,……”等。

  目前,我国粮食储备率已达83.2%(其中,小麦库存量相当于一年消费量),远远超过联合国粮农组织规定的17% 18%的安全储备水平。此外,这一比例还未考虑农户存粮,由于我国农户数量巨大,考虑这一因素后,储备率更高。这一状况主要是不恰当的实行最低收购价政策造成的,这一政策无法稳定储备规模,造成供需失衡、市场紊乱 诸如高价收购低价进口、腾库清仓时对农产品市场造成巨大冲击等等)、农产品价格体系扭曲、国家负担沉重(如2015年全部粮油储备支出达2600亿元)等一系列问题。

  过量库存不仅浪费自然资源和社会资源,还会增加市场风险、威胁粮食安全、加剧贸易争端。相反,科学合理确定农产品国家储备规模不仅有利于降低国家负担,而且也有利于形成以市场为主的粮食供求机制。

  在国家储备规模科学确定方面,根据我国学者研究,大体上认为,我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险,将其提高到30%的储备水平。即使再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素,我们加双保险到40%,就是2.5亿吨粮食。如此算来,我国目前的库存超出了这一标准一倍还要多。我国粮食库存绝对安全水平是2.5亿吨(5000亿斤),如果每3年轮换一次,那么每年国库收1700亿斤粮食就足够了 [8] 。而且这已经是比较保守的一种估算了。